HE luonnos liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta (EU:n satamapalveluasetuksen alainen valvontaviranomainen)

Suomen Satamaliitto ry, 5.10.2018

Liikenne- ja viestintäministeriö
www.lausuntopalvelu.fi                                                                  

LVM/2339/03/2017  

Suomen Satamaliitto ry lausuu pyynnöstä seuraavaa:

LVM on valmistellut luonnoksen hallituksen esitykseksi EU:n satamapalveluasetuksen alaisesta kansallisesta valvontaviranomaisesta. LVM esittää, että Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi ottaisi tehtäväkseen valvoa satamien kilpailuneutraliteettia satamapalveluasetuksen soveltamisalan mukaisissa satamapalveluiden markkinoiden avaamisessa. LVM esittää, että asianomainen säännös liitettäisiin liikenteen palveluista annettuun lakiin. 

Suomen Satamaliitto ry esittää, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) nimettäisiin satamapalveluasetuksen 17 artiklan mukaiseksi asianomaiseksi viranomaiseksi. KKV valvoo jo tällä hetkellä kaikkien soveltamisalaan kuuluvien satamayhtiöiden kilpailuneutraliteettia, eikä ole tarpeen perustaa rinnakkaista toimivaltaista valvontaorganisaatiota vastaavalla toimivallalla. Satamapalveluasetuksen itsensä synnyttämä uusi valvontatehtävä on aivan vähäinen. 

Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on nykyisen toimivaltansa myötä se kilpailuoikeudellinen ja kilpailuneutraliteettiin sekä valtiontukisääntelyyn liittyvä osaaminen, jota satamapalveluasetuksen valvonta edellyttää. Turvallisuusvirasto Trafilla ei tällaista osaamista ole. 

Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo nykyisen toimivaltansa puitteissa satamapalveluasetuksen kohteena olevien (kuntaomisteisten) satamayhtiöiden kilpailuneutraliteettia, minkä vuoksi rinnakkaisen ja päällekkäisen valvontaroolin perustaminen johonkin toiseen viranomaiseen kasvattaa riskiä erilaisista oikeudellisista tulkinnoista ja lisää oikeudellista epävarmuutta valvonnan kohteissa. 

Lisäksi Satamaliitto esittää, että valvontaviranomaisen valinnan valmistelussa seurataan Ruotsin ja Tanskan kansallisia valintoja.  

Kilpailu- ja kuluttajavirasto 

Tarkasteltaessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston tämänhetkistä roolia kilpailuoikeudellisten asioiden, kilpailuneutraliteetin ja julkisten hankintojen valvojan roolissa, lähimmäksi roolia satamapalveluiden valvojan roolia nousee KKV:n rooli kilpailuneutraliteetin valvojana. Näin on mm. seuraavista syistä: 

1.      Kilpailuneutraliteettiasioissa KKV:llä on toimivalta tehdä valituskelpoisia päätöksiä.

2.      Kilpailuneutraliteettivalvonta kohdistuu julkisyhteisöjen elinkeinotoiminnan valvontaan mukaan lukien kuntienomistamat yhtiöt. Valvottavat satamat ovat pääosin kuntaomisteisia osakeyhtiöitä.

3.      Sekä kilpailuneutraliteettisääntelyn että osin myös satamapalveluasetuksen taustalla on EU:n valtiontukisääntely.

4.      Myös kilpailuneutraliteettivalvonta sisältää hinnoittelun valvontaa, mutta ei hintasääntelyä. 

Satamapalveluasetus viittaa useilta osin yleisten kilpailuoikeudellisten sääntöjen noudattamiseen, joten tältäkin osin KKV olisi yleisen toimivaltansa nojalla oikea taho valvovaksi viranomaiseksi. 

Satamapalveluasetus ja viranomaisvalvonta 

Kilpailuneutraliteettivalvonta voi kulminoitua hinnoittelun arviointiin. Satamapalveluasetus perustuu satamanpitäjän (satamayhtiön) hinnoittelun autonomiaan. Suomessa ei ole voimassa sellaista säädöspohjaa, joka rajaisi satamayhtiöiden hinnoitteluvapautta. Satamayhtiöiden toimintaan sovelletaan kilpailuoikeutta ja valtiontukisäädöksiä. 

Satamapalveluasetuksen valvonnan kohteena voidaan tunnistaa mm. seuraavia artikloja: 

Artikla 11: rahoitussuhteiden läpinäkyvyys. Mikäli satamayhtiö vastaanottaa kansallista julkista tukea, satamapalveluja tarjoavan yksikön ja julkista rahoitusta tarjoavan tahon väliset rahoitussuhteet on ilmaistava kirjanpitojärjestelmässä läpinäkyvällä tavalla. Käytännössä tämä tarkoittaa projektikirjanpidon

ylläpitämistä, mikä on osakeyhtiömuotoisen organisaation tavanomainen toimintamalli jo tänä päivänä. 

Artikla 12: satamapalvelumaksut. Mikäli satamille on asetettu satamapalveluasetuksen mukainen julkisen palvelun velvoite (PSO), ja satamayhtiö tarjoaa nimettyä PSO-palvelua tytäryhtiönsä tai vastaavan organisaation kautta, on palvelumaksut määriteltävä läpinäkyvällä, objektiivisella ja syrjimättömällä tavalla. Suomessa satamille ei ole asetettu PSO-velvoitteita, eikä sellaiseen asetuksessa määriteltävään, julkishallinnolliseen rooliin ole tarvettakaan, koska Suomessa satamat ovat siirtyneet lain velvoittamina markkinaehtoisesti toimiviksi osakeyhtiöksi vuoden 2015 alusta lukien. 

Artikla 12:lla ei näin ollen ole käytännössä Suomessa satamanpitäjän hinnoittelun autonomiaa rajaavaa sisältöä. 

Artikla 13: satamainfrastruktuurimaksut. Satamapitäjällä on hinnoittelun autonomia myös infrastruktuurimaksujen osalta.  Artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että satamainfrastruktuurimaksu peritään. Suomen satamissa on vakiintunut käytäntö, jossa alusmaksun nimellä peritään vesiväylän infrastruktuurimaksu ja tavaramaksun nimellä laiturialueen infran käytöstä maksu.  

Artikla 13 nojalla satamayhtiö on oikeutettu noudattamaan mm. yhtiön liiketoimintastrategiaa ja investointisuunnitelmia, kun se määrittää satamainfrastruktuurimaksujen rakennetta ja tasoa. Maksujen määrittelyssä tulee kuitenkin noudattaa kilpailuoikeuden sääntöjä. 

Artiklan 13 valvonta kohdentuu lähinnä siihen, peritäänkö infrastruktuurimaksuja, ei niiden sisällölliseen olemukseen. (Sisällöllinen tarkastelu voi liittyä puolestaan esim. määräävän markkina-aseman tarkasteluun, mitä KKV tekee yleistoimivaltuutensa nojalla.) 

Arvioita asetuksen vaikutuksista Suomen satamissa 

Euroopassa satamat toimivat kovin erilaisin hallintomallein. Osassa jäsenmaita on tyypillistä, että satamanpitäminen (port authority) on osa julkista hallintoa. Tällaisessa, erityisesti Etelä- Euroopassa ja myös New Hansa –tyyppisten (Baltian maat ja EU:n uudet jäsenvaltiot Mustan meren äärellä) merisatamien hallintomallissa satamapalveluasetuksen määräyksillä on merkitystä mm kun tavoitteena on saada aikaan taloudellinen läpinäkyvyys sataman toiminnalle.  

Suomessa satamat ovat siirtyneet vuoden 2015 alusta lukien osakeyhtiömuotoon, joten asetuksen taloudellista läpinäkyvyyttä koskevalla sääntelyllä on vain vähäistä merkitystä Suomen satamien toimintaan. Yhtiömuotoisia (ja ei-valtio-omisteisia) satamia toimii Pohjoisen Euroopan alueella mm. Iso-Britanniassa, Alankomaissa, Tanskassa, Norjassa, Ruotsissa ja Suomessa. 

Satamanpitämisen taloudellista läpinäkyvyyttä koskevien säännösten lisäksi asetuksella tavoitellaan palvelumarkkinoiden avaamisen vauhdittamista. Palveluiden avaamista ja järjestämistä koskevissa säännöksissä taustalla on ajatus siitä, että satamanpitäjällä olisi käytännössä monopoli määrätä, mitkä palveluntarjoajat saavat mahdollisuuden tulla tarjoamaan palveluja satamassa.  

Välttääkseen Euroopan isojen satamien ”monopoliasemaa” asetuksella ohjataan ja rajataan satamanpitäjän keinoja järjestää palveluiden tarjonta satamanalueella. Satamanpitäjä voi asettaa palveluntarjoajille esimerkiksi laatuvaatimuksia (turvallisuus- tai ympäristövaatimukset) tai lukumääräisiä rajoituksia palveluntarjoajien määrälle satamassa. Suomen ohuiden tavaravirtojen näkökulmasta satamapalveluiden markkina on kohtuullisen vaatimaton, eikä mikään viittaa palvelutarjoajien rynnäkköön Suomen satamissa satamapalveluasetuksen voimaantulon jälkeenkään. 

Satamanpitämisen useat hallintotasot Euroopassa 

Euroopan eräissä maissa on satamapitämisen hallinnointi rakennettu kahdelle eri hallintotasolle, sataman hallinnointielimelle (port authority) sekä operatiivisesti vastuunalaiselle toimivaltaiselle viranomaiselle. Näin on mm. Espanjassa, jossa keskushallinto (toimivaltainen viranomainen) määrittelee mm. sataman hinnoittelun. Tämä kaksitahoisuus näkyy satamapalveluasetuksen rakenteessa siten, että sataman hallinnointielimen rinnalla kuljetetaan automaattisesti ilmausta ”toimivaltainen viranomainen”. Suomessa tällaista operatiivisesta satamanpitämisestä vastuullista viranomaistahoa ei ole. Suomessa valtio ei puutu operatiivisella tasolla (kuntien ja yksityisten omistamien) satamayhtiöiden toimintaan. 

Tästä mainitusta sisäänrakennetusta kahden hallintotason rakenteesta johtuen satamapalveluasetuksen 17 artiklassa edellytetty ”asianomainen viranomainen” tarkoittaa erillistä valvontaviranomaista, jonka tulee olla hallinnoltaan toimialaneutraali ja satamahallinnosta riippumaton. 

Asetuksen soveltamisala on kapea 

Satamapalveluasetus koskee Suomessa TEN-T verkkoon kuuluvia satamia, toisin sanoen 16 satamapitäjää ja satamaa, joissa nimettyjä satamapalveluja tarjotaan. Soveltamisala on kuvattu artikloissa 1 ja 10. Satamapalveluasetusta sovelletaan neljään palveluun: tankkaukseen, kiinnitykseen, jätteiden vastaanottoon ja hinaukseen. Ruoppaus katsotaan infrastruktuurin kehittämiseksi, eikä satamapalveluksi, ja siksi sitä koskevat erilliset määräykset. 

Sen sijaan tavarankäsittely ja matkustajapalvelut sekä luotsauspalvelu on rajattu asetuksen satamapalveluiden tarjoamista (markkinoiden avaaminen) koskevien määräysten soveltamisen ulkopuolelle. 

Se, että asetuksen soveltamisala on näinkin rajallinen, tukee näkemystä, ettei asetuksen valvonta edellytä uutta hallintorakennetta, vaan (jokin) sisällöllisesti oikeanlainen, oleva valvontaorganisaatio kykenee hoitamaan valvontaviranomaisen tehtävän ilman lisäresursseja. Ja kun lisäresursseihin ei ole tarvetta, valvontaorganisaation olemassa oleva osaaminen korostuu entisestään valvontatehtävän laadukkaan hoitamisen edellytyksenä.    

HE:n sisällöstä 

Nyt lausunnolla olevassa HE-luonnoksessa esitetään, että Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi ottaisi satamapalveluasetuksen alaisen markkinavalvojan roolin. HE-luonnoksen tekstissä kuvataan laajasti Trafin nykyisiä valvontatehtäviä, jotka satamatoimialalla liittyvät nimenomaan turvallisuuskysymyksiin, koska se on Trafin pääosaamisalue. Trafi luvittaa liikennealaa ja valvoo kyseisiä lupia. Trafin valvontarooli suhteessa satamiin nojaa infrastruktuurin rakenteiden tai infrastruktuurin käyttöön liittyviin turvallisuusaspekteihin.  

Satamanpitäminen ei ole kuljetusmuoto eikä se ole elinkeinoluvanvarainen. Säädöspohjaisesti tarkasteltuna satamanpitämistä ei säännellä kuten LVM:n hallinnonalaan kuuluvia liikennemuotoja. Liikenteen turvallisuusvirasto Trafin nykyiset satamiin kohdistuvat valvontatehtävät eivät liity sataman (liike)toiminnan kilpailuoikeudelliseen valvontaan, eikä Trafissa ole valmiuksia eikä osaamista hoitaa satamapalveluasetuksen alaisen valvontaviranomaisen tehtävää. 

HE-luonnoksessa on syystä tai toisesta tehty valinta, ettei siinä avata sisällöllisesti satamapalveluasetuksen valvonnan sisältöä.  

HE-luonnoksessa tuodaan esille, että asetusta sovelletaan Suomessa 16 satamaosakeyhtiöön. Näistä 15 on yleisiä satamia ja yksi on teollisuussatama.  

HE-luonnoksessa asetuksen soveltamisala tuodaan esille jokseenkin epäselvästi. Soveltamisalan palveluiden järjestämistä koskevasta sääntelystä on rajattu pois sataman toiminnan merkittävimmät palvelut: tavarankäsittely ja matkustajapalvelut. Lisäksi luotsauspalvelut suljetaan pois soveltamisalasta kansallisella valinnalla. Tätä ei tuoda HE-luonnoksessa selkeästi esille.  

Ylipäätään asetuksen soveltamisesta voi todeta, että vaikka se pääosin kohdentuu satamanpitäjiin, niin osa säännöksistä kohdentuu satamassa tarjottaviin palveluihin, joita tuottavat muiden toimialojen yritykset kuin (LVM:n hallinnonalalle määritellyt) satamayhtiöt.  Jokseenkin outo tilanne syntyisi esimerkiksi siitä, että laivoilta vastaanotetun jätteiden palvelua tarjoavan ympäristö- tai kiinteistöhuoltoalan yrityksen kilpailuoikeudellista valvontaa toteuttaisi Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi. 

Liikenteen palveluista annettu laki 

HE-luonnos esittää satamapalveluasetuksen valvontaviranomaista koskevan säännöksen liittämistä liikenteen palveluista annettuun lakiin.  

Satamayhtiöiden näkökulmasta on pulmallista löytää luontevaa lainsäädäntökohtaa, mihin tarvittava kansallinen säännös istutetaan. Satamanpitämistä koskevat kansalliset satamalait on kumottu 31.12.2014 juuri ennen kuin satamat siirtyivät osakeyhtiömuotoon. Tämä tarkoittaa, ettei satamanpitämistä koskevaa kansallista lainsäädäntöä ole. Satamapalveluasetus tulee antamaan EU-asetuksena satamanpitämiselle kansallisen säädöskehikon.  

(Sataman infrastruktuurin rakentamista säännellään mittavasti erilaisin erityislaeissa olevin määräyksin, kuten ympäristö-, ja turvallisuussäädöksissä.) 

Koska satamanpitäminen ei ole kuljetusmuoto siten kuin maantie-, raide-, meri- ja ilmakuljetukset, ei LVM:n hallinnonalalla ole oikein luontevaa lainsäädäntökokonaisuutta, johon satamapalveluasetuksen yksittäinen valvontaviranomaista koskeva pykälä voitaisiin sijoittaa.  

Suomen Satamaliitto ry 

Suomen Satamaliitto ry edustaa elinkeinopoliittisena toimialajärjestönä meri- ja sisävesisatamia Suomessa. Satamaliiton jäseninä on yleisiä satamia ja merkittävimpiä teollisuussatamia. Suomessa toimii 24 osakeyhtiömuotoista, päätoimialaltaan satamanpitämistä harjoittavaa satamayhtiötä. Näistä 24 satamayhtiöstä 20 on kuntien omistuksessa ja 4:ssä omistajana ovat yksityiset henkilöt ja yritykset. Kunnallisten satamien toiminta on yhtiöitetty kilpailuneutraalisuussyistä vuoden 2015 alusta lukien. 

Satamaliitto on vaikuttanut satamapalveluasetuksen valmisteluun European Sea Port Organisation ESPO:n toimintaan osallistumalla ja Satamaliitto on osallistunut asetuksen valmistelun eri vaiheiden tulkintojen läpikäymiseen EU:n komission ja parlamentin kanssa.    

SUOMEN SATAMALIITTO RY  

Annaleena Mäkilä