Satamat vaihtavat raidetta

Suomen Satamaliitto ry (info​Satamaliitto.fi), 13.3.2023

Luotijunalla rautatielainsäädännön rataverkkoon

Satamat ovat tärkeitä rahtikuljetusten solmukohtia, joissa eri kulkumuodot kohtaavat. Satamat ovat myös usein Suomen rautateiden tavarankuljetusten alku- tai päätepiste ja siten olennainen osa Suomen rautatiejärjestelmän toimivuutta. Vaikka satamanpitäjien pääasiallinen lainsäädännöllinen viitekehys on merenkulku- ja satamalainsäädäntö, satamanpitäjät ovat liikenteen solmukohtina joutuneet perehtymään ja omaksumaan laajalti myös muiden kulkumuotojen ja siten myös rautatieliikenteen sääntelyä.

Rautatielainsäädäntö on tullut satamanpitäjille tutuksi etenkin huhtikuussa 2011 voimaan tulleen rautatielain (304/2011) myötä. Tällöin satamaraiteiden haltijoille tuli velvollisuus ylläpitää rataverkon haltijoilta edellytettävää EU-lainsäädännön mukaista turvallisuusjohtamisjärjestelmää ja hakea hyväksytyn turvallisuusjohtamisjärjestelmän vastineeksi Liikenne- ja viestintävirastolta turvallisuuslupaa.

Merisatamat kansainvälisen raideliikenteen strategisia solmukohtia

Rautatielaki on kumottu uudella 1.1.2019 voimaan tulleella raideliikennelailla (1302/2018), mutta satamaraiteiden haltijoiden velvoitteet EU-lainsäädännön pohjalta ovat vuosien mittaan vain lisääntyneet. Satamaraiteita koskevan turvallisuusjohtamisjärjestelmän kehittämisen ja ylläpidon lisäksi satamaraiteen haltijat ovat joutuneet perehtymään satamaraiteiden käytön hinnoittelua ja satamaraiteilla tarjottavia raideliikennepalveluita koskevaan sääntelyyn. Ymmärrän hyvin, että uudet hallinnolliset lisävelvoitteet – etenkin, jos ne eivät kohdistu satamanpitäjän ydintoimintaan – on koettu ajoittain raskaaksi ja välillä turhaksikin. Muistelen, että jossain vaiheessa, kun satamajohtajien kanssa käytiin yhdessä läpi uusia EU-lainsäädännön mukaisia velvoitteita, eräs satamajohtaja totesi hieman turhautuneena: ”Meistä ollaan kaikista tekemässä rautatielainsäädännön asiantuntijoita”.

Euroopan komission lähtökohta on, että satamat ovat tärkeitä kansainvälisen rahtiliikenteen solmukohtia, jolloin satamien alueella tulisi täysimääräisesti soveltaa unionilainsäädännön vaatimuksia. Suomessa on kaikkinensa noin 150 yksityisraiteen haltijaa valtion rataverkkoa hallinnoivan Väyläviraston lisäksi. Suomen Satamaliitto ry:hyn kuuluu yhteensä 30 meri- ja sisävesisatamaa ja näistä valtaosaan on myös raideyhteydet. Suomen raidepituudeltaan noin 7000 kilometrin laajuinen rataverkko koostuu noin 6000 kilometrin laajuisesta valtion rataverkosta ja yksityisraiteista, joita on kaikkinensa lähes 1000 kilometriä raiteita. Satamien lisäksi yksityisraiteen haltijoita ovat mm. teollisuuslaitokset ja kunnat.

Kun raideliikennelaki tuli 1.1.2019 voimaan, valtaosalle Suomen yksityisraiteen haltijoista avautui mahdollisuus jättäytyä raideliikennelain 4 luvussa säädetyn turvallisuusjohtamisjärjestelmää ja turvallisuuslupaa koskevien vaatimusten sekä raideliikennelain yhteentoimivuutta koskevien vaatimusten ulkopuolelle ja ilmoittaa yksityisraiteensa raideliikennelain 5 luvussa säädetyllä tavalla Liikenne- ja viestintävirastolle. Tällaisilla ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvilla yksityisraiteilla tulisi kuitenkin olla rataverkolla harjoitettavan toiminnan laajuuden ja niistä aiheutuvien riskien laajuuteen nähden riittävä turvallisuuden hallintajärjestelmä. Turvallisuuden hallintajärjestelmä on kevennetty versio unionilainsäädännön edellyttämästä turvallisuusjohtamisjärjestelmästä.

Satamaraiteen haltijoille edellä mainitun kaltaisia kansalliseen lainsäädäntöön perustuvia kevennysmahdollisuuksia ei ole voitu sallia, koska Euroopan komissio on pitänyt tärkeänä, että koko Euroopan alueella etenkin kansainvälisen liikenteen rataverkolla pelataan yhdenmukaisilla unionilainsäädännön mukaisilla pelisäännöillä. Näin ollen satamaraiteen haltijat pysyivät EU-lainsäädännön edellyttämällä tavalla turvallisuus- ja yhteentoimivuussääntelyn osalta strategisesti tärkeinä rataverkon haltijoina, joihin kohdistuvat unionilainsäädännön mukaiset vaatimukset täysimääräisesti.

EU avaa rautatiemarkkinoita ─ onko satama rataverkonhaltijana oikealla raiteella?

Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2012/34/EU, ns. rautatiemarkkinadirektiivi) tultua voimaan 15.12.2012, jäsenvaltioiden tuli ilmoittaa Euroopan komissiolle sellaiset paikalliset rataverkot, jotka jäsenvaltiot halusivat jättää direktiivin 2(4) artiklan nojalla strategisesti vähämerkityksellisinä ratakapasiteetin jakamista ja rataverkon käytön hinnoittelua koskevan sääntelyn ulkopuolelle. Liikenne- ja viestintäministeriö ilmoitti komissiolle kaikki tiedossa olevat Suomen yksityisraiteet, mukaan lukien satamien alueella olevat yksityisraiteet, jotta nämä voitaisiin jättää sääntelyn ulkopuolelle.

Euroopan komissio kuitenkin noudatti Suomen rataverkoista helmikuussa 2015 antamassaan päätöksessä jo turvallisuus- ja yhteentoimivuussääntelystä tuttua linjausta linjaa, jonka mukaan satamien alueella olevia yksityisraiteita ei voida pitää strategisesti vähämerkityksellisenä. Rautatiemarkkinasääntelyn ulkopuolelle voidaan jättää sellaiset sivuraiteet ja vähämerkitykselliset paikalliset rataverkot, joilla harjoitetaan rataverkon haltijan omaa liikennettä tai jotka ovat rakenteellisesti erillään muusta rataverkosta. Esimerkiksi teollisuuslaitosten yksityisraiteilla kuljetetaan lähtökohtaisesti vain yrityksen eli yksityisraiteen haltijan omaan tarpeeseen raaka-aineita ja jalostettuja tuotteita, joten tällaiset raiteet voitiin jättää ratakapasiteetin jakamista ja hinnoittelua koskevan sääntelyn ulkopuolelle. Satamien kautta sen sijaan kulkee erilaisten lastinantajien ja tavaran tilaajien tuotteita, joten satamien alueella oleviin yksityisraiteisiin ei lähtökohtaisesti sopinut mikään rautatiemarkkinadirektiivin poikkeusmahdollisuuksista.

Rautatiemarkkinadirektiivin rataverkon käytön hinnoittelua koskevat säännökset olivat satamaraiteen haltijoille ongelmallisia, koska rataverkon hinnoittelua koskeva sääntely on laadittu ensisijaisesti isojen, valtiollisen rataverkon haltijoiden näkökulmasta. Rautatiemarkkinadirektiivin mukainen vähimmäiskäyttömahdollisuuksiin sisältyvä maksu eli Suomessa ns. ratamaksun perusmaksu on asetettu unionilainsäädännöllä alhaiseksi, jotta kuljetuksia kannustettaisiin ja ohjattaisiin maanteiltä rautateille. Ratamaksun perusmaksulla katetaan vain junaliikenteen rataverkolle aiheuttamasta kulumisesta johtuvat suorat kustannukset, ei siis rataverkon ylläpidon kokonaiskustannuksia.

EU:n jäsenvaltioissa valtion rataverkon haltijoiden, kuten Suomessa Väyläviraston, rataverkon ylläpidosta aiheutuvat kustannukset katetaan pääosin valtion talousarviosta. Yksityisraiteen haltijoiden on taas katettava omalla toiminnallaan myös radanpidosta aiheutuvat kustannukset, koska yksityisraiteita ei tueta valtion talousarviosta. Satamien alueella olevat yksityisraiteet ovat myös yleensä ottaen melko lyhyitä raideosuuksia, joten EU-lainsäädännön mukaisilla ratamaksun perusmaksuilla ei kyettäisi kattamaan edes maksun perinnästä aiheutuvia hallinnollisia kuluja. Satamat eivät siten olekaan hinnoitelleet erikseen raiteiden käyttöä, vaan ne ovat perineet lastinantajilta ja -vastaanottajilta kuljetusmaksuja.

Vaihde alkaa kääntyä: oikea paikka näyttääkin olevan palvelupaikka

Liikenne- ja viestintäministeriö, Satamaliitto ja satamanpitäjät pyrkivät yhdessä löytämään satamien rataverkon käytön hinnoitteluun mahdollisimman toimivia ratkaisuja, jotka täyttäisivät myös unionilainsäädännön vaatimukset. Maaliskuussa 2019 liikenne- ja viestintäministeriö ilmoitti komissiolle lähettämässään kirjeessä, että jatkossa Suomen satamaraiteita kohdeltaisiin lainsäädännöllisesti markkinasääntelyn osalta rataverkon haltijan sijasta palvelupaikkoina. Tämän katsottiin olevan linjassa sen kanssa, että rautatiemarkkinadirektiivin rautatieyrityksille tarjottavia palveluita koskevan liitteen 2 kohdassa g todetaan rautatietoimintaan liittyvien meri- ja sisävesisatamien varusteiden kuuluvan tarjoamisvelvoitteen piiriin kuuluvien palveluiden luokkaan. Näin ollen satama-alueen sisällä olevat raiteet voidaan katsoa osaksi palvelupaikkaa. Tämä mahdollistaa joustavamman hinnoittelun satama-alueella kuin jos satamaraiteita kohdellaan strategisesti merkittävänä paikallisena rataverkkona.

Palvelupaikan haltijan velvollisuuteen kuuluu julkaista palveluseloste, jossa se kertoo palvelupaikassa tarjottavista palveluista ja niiden hinnoista. Palvelujen ja siten myös sataman sisäisten raiteiden käytöstä perittävillä maksuilla voidaan kattaa raiteiden ylläpidosta aiheutuvat kustannukset ja niiden päälle voidaan periä vielä kohtuullista tuottoa. Satamaraiteiden kohtelu palvelupaikkoina kirjattiin myös raideliikennelain soveltamisalan rajauksia koskevan 3 §:n 2 momenttiin 1.2.2020 voimaan tulleella raideliikennelain muuttamista koskevalla lakimuutoksella (1254/2020). Vaikka satamaraiteista tuli raideliikennelain markkinasääntelyssä palvelupaikan haltijoita, satamaraiteen haltijat ovat edelleen raideliikennelain turvallisuus- ja yhteentoimivuussääntelyssä rataverkon haltijoita ja niiltä edellytetään jatkossakin mm. turvallisuuslupaa.

Samalla resiinalla

Edellä mainittu kansallisen lainsäädännön ja EU-lainsäädännön tulkinnan muutos on osoitus siitä, että Satamaliiton, satamanpitäjien ja viranomaisten yhteistyö toimii ja yhdessä voidaan yrittää löytää toimivia ratkaisuja, jotka täyttävät myös unionilainsäädännön vaatimukset turvallisuus-, yhteentoimivuus- ja markkinoillepääsyvaatimusten täyttymisestä. Satamaliitto on toiminut satamien puolesta tärkeänä yhteistyökumppanina liikenne- ja viestintäministeriölle, kansallisena turvallisuusviranomaisena toimivalle Liikenne- ja viestintävirastolle sekä valtion rataverkon haltijana toimivalle Väylävirastolle.

Satamaliitto on toiminut sääntelyyn liittyvissä keskusteluissa aina rakentavasti ja ratkaisuhakuisesti. Vaikka Satamaliitto on henkilöstömäärältään sangen pieni organisaatio, se on monella tavalla helpottanut niin viranomaisten kuin jäsenyritystensä työtä. Viranomaiset ovat voineet asioida yhden kontaktipisteen kautta sen sijaan, että jokaisesta asiasta pitäisi neuvotella suoraan kaikkien 30 jäsensataman kanssa. Satamaliiton asiantunteva ja osaava henkilökunta on myös helpottanut satamien työtä, kun se on satamien puolesta perehtynyt usein vaikeaselkoisiinkin lainsäädännön vaatimuksiin ja toiminut satamien asianajajana ja puolestapuhujana.

Risto Saari

Liikenneneuvos,  Liikenne- ja viestintäministeriö,  Palveluosaston markkinayksikkö; rautatiemarkkinoiden lainsäädäntö, rautatieturvallisuussääntely ja lentoliikenteen markkinasääntely